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关于中央政治局第十次集体学习保障房政策的解读
作者:admin 来源:本站 发布日期:2014-5-19 浏览次数:5046
各位领导、同志们:
  10月29日,中央政治局组织第十次集体学习,中共中央总书记习近平在主持学习时强调处理好住房问题的四个关系。这是中央政治局第一次组织学习加快推进住房保障体系和供应体系建设,第一次从民生和发展问题的高度来认识住房问题,也是新一届领导集体第一次明确提出要全力完成3600万套住房保障目标,同时也第一次提出要重点发展公共租赁住房,加快建设廉租住房,加快实施各类棚户区改造。为当前和今后一段时期推进住房保障和供应体系建设厘清了思路。下面,结合安康保障住房建设的现状,谈一谈下自己学习心得。
  一、基本情况
保障性安居工程包括三种类型:第一类是保障性住房建设,包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房;第二类是棚户区改造,包括城市棚户区、 国有公矿棚户区、林区棚户区、垦区棚户区和煤矿棚户区;第三类是农村危房改造、游牧民定居工程以及陕南移民搬迁工程。我们通常所说的保障性住房建设主要指廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房和限价商品住房。
“十二五”时期全国城镇保障性安居工程建设任务3600万套,是《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确的约束性指标。近日中共中央政治局就加快推进住房保障体系和供应体系建设进行第十次集体学习,中共中央总书记习近平在主持学习时指出,“十二五”规划提出,建设城镇保障性住房和棚户区改造住房3600万套(户),这是政府对人民作出的承诺,要全力完成。住建部数据显示,截至9月底,今年保障性住房已开工620万套,基本建成410万套,分别达到年度目标任务的98%和87%,完成投资8200亿元。
  我市保障性安居工程建设主要以廉租房、公租房和限价商品住房建设为主。十二五期间,全市计划建设各类保障房8.6万套,其中公廉租房3.2万套、143万平方米。市本级规划建设6995套,截止2013年上级累计下达中心城市公廉租房建设任务7729套,实际开工建设8255套。中心城市计划建设限价商品房25525套、340万平方米,实际开工建设16081套、211.36万平方米。其中,市本级计划建设限价商品房12417套、183.1万平方米,实际开工建设9863套、136.36平方米。预计到2015年全国保障性住房覆盖面将达到20%,陕西省将达到23%,我市将达到27%。目前市本级竣工廉公租房2200余套,竣工限价房627套。
  二、关于住房问题的“四个关系”
习近平在中共中央政治局第十次集体学习时强调要处理好住房建设的“四个关系”,即政府提供公共服务和市场化的关系、住房发展的经济功能和社会功能的关系、需要和可能的关系、住房保障和防止福利陷阱的关系。下面,我谈谈个人对这“四个关系”的理解。
  一是政府提供公共服务和市场化的关系。从政府提供公共服务和市场化的关系来看,住房制度改革以后的这十年来,市场化的步伐确实很快,特别是房价、地价的市场化进程,已经超越了经济发展规律,超出了居民实际可承受的能力,没有在提供公共服务方面作出积极的努力,而是过度放任了住房的市场化功能,导致房地产市场发展出现了扭曲,住房的保障功能被严重弱化了,中低收入家庭的买房难、租房难的问题越来越突出,让本应被保障的低收入群体产生了巨大的落差。所以,调整和完善政府提供公共服务与市场化的关系,在进一步推动住房市场化的同时,强化政府的公共服务职能,使两者关系更加协调,也就成了住房工作必须做好的一项工作。为此,推行市场与计划的“双轨制”,实行“两条腿”走路:一方面靠市场满足富人的住房需求,另一方面靠政府解决低收入群众的基本住房需求,把应该由市场解决的问题交给市场解决,把应该由政府承担的责任由政府自己完成,正所谓“市场归市场、保障归保障”,从而不断改善城乡居民的住房条件,最终形成比较健全的住房“二元化”、“双轨制”体系。
  二是住房发展的经济功能和社会功能的关系。房地产是经济的,安居梦却是社会的。市场失灵,政府弥补,既是实现住房供给社会功能的要求,也是经济运行的硬道理。靠市场解决不了的民生需求,政府必须“补好位”,为困难群众提供基本住房保障。从住房的经济功能和社会功能来看,前十年在经济功能方面可以说发挥得相当充分,特别是政府在地价操纵和收入征收方面,更是将住房的经济功能发挥到了极致,相反,社会功能却严重弱化,甚至出现了相反的作用。如8成以上的居民认为买不起房、炒房现象十分严重、征地拆迁过程中的矛盾十分突出等。在这样的情况下,如果继续让经济功能膨胀、社会功能弱化,不仅会让住房工作进入死胡同,而且会带来许多社会不稳定因素。所以,必须规范住房的经济功能,让住房的经济功能在市场规则以及客观经济规律允许的范围内发挥作用,同时,恢复和强化住房的社会功能,让住房问题不再因为房价的过快上涨、炒房现象过于严重等而影响社会稳定与居民安居乐业。如果这一关系理顺了,住房问题也就不会再成为社会各方面关注的焦点问题,不会成为社会稳定与和谐的难题了。
  三是需要和可能的关系。处理好需要与可能的关系就必须根据不同层次人群对住房的需求,提出住房的建设和供应目标。在社会财富分配尚不可能均等化的情况下,政府必须统筹考虑土地、资金和建设能力三个要素,不能只讲需要,不考虑可能,按一个标准和模式去进行。比如有的地方建设标准高、面积大、价格高的经济适用房不仅有违政府建设经济适用房的初衷,也让政府的优惠政策无法真正惠及普通民众。再比如公务员限价商品房建设导致干部职工重复享受住房优惠政策,把不需要保障的人员纳入了住房保障范围,导致了很多方面的工作陷入被动局面。同时,各地保障房建设避免急于开工建设导致阶段性供大于求的问题比较严重,引发了“大跃进”和“运动战”的质疑,以我市公廉租房建设为例,2011年陕西省政府给我市下达3.65万套的保障任务,市政府又在增加了7360套。2012年省政府给我市下达3.16万套保障房建设任务,我市自行增加了4000 套,总任务达到3.56万套,受土地、资金、技术、管理等方面的因素制约,工作压力十分巨大。所以,需要与可能的关系,既是政府层面的,也是居民层面的,既要在建设和供应环节协调,也要在购买和租赁方面协调,最终形成高收入人群购商品房,中低收入人群买保障房,低收入人群住租赁房的格局。
  四是住房保障和防止福利陷阱的关系。解决群众住房问题,是一项长期任务。既不能消极等待,也不能好高骛远。既要积极作为,也要稳步推进。对于保障房建设来说,一定要有正确的目标、科学的规划。只有坚持市场化改革方向,才能充分激发市场活力,满足多层次住房需求。同时,总有一部分群众由于劳动技能不适应、就业不充分、收入水平低等原因而面临住房困难,政府必须“补好位”,为困难群众提供基本住房保障。如果过于强调住房保障的福利性,过于将人人有自住房作为住房工作的目标,就会陷入鼓励懒惰的住房福利陷阱之中,造成一部分人丧失主动改善住房需求的强烈冲动,同时防止回到福利分房的计划年代和变相搞福利分房的团体腐败。所以,必须在强调住房保障的同时,防止福利陷阱的出现,使住房保障与防止福利陷阱紧密结合起来,形成有机统一。
  三、保障性住房建设存在的问题
  目前,我国的保障房形势仍然一片大好,到处都是莺歌燕舞。我市也站在关注民生,促进发展的双重高度,不断加大保障住房建设力度,住房保障曾经多次受到陕西省政府的表彰,我们从工作实践中总结出了“六结合、六创新”的廉租住房建设经验受到上级领导的高度肯定,并到国家住建部进行经验交流。同时市本级公(廉)租房建设连续六年受到市委、市政府的表彰奖励,受到了社会的广泛好评。虽然我市保障性住房建设取得了一定的成绩,但是存在着一些制约因素:
  一是住房建设规模偏大。当前,中心城市基本呈现出全民搞房地产开发的格局。以代表政府落实计划任务的市城投公司、高新区、汉滨区限价房建设规模达到 25525套、340万平方米;以代表市场份额的20余家开发企业在建项目达到23000套、280余万平方米;以私人建房为幌子变相开发的城区和城郊灰色开发建设约2000套20万余平方米,加之工矿企业自建的限价房和经适房3000余套,30余万平方米,总规模达到53525套、670万平方米。这还不包括公租和廉租房84万余套、47万余平方米。中心城市过去十年年均竣工2200余套24万余平方米。现在的开发总量相当于过去24年竣工量的总和。每家按3.5人计算,可容纳53525个家庭18.7万人居住,而中心城市过去十年人口增加人口10万人,年均人口增长为1万人,依次推算,现在的开发量可满足未来 18年增加人口的居住需求,即使考虑城镇化速度提高一倍,也需要10年时间消化现有房源。租赁房届时会出现一方面空置,一方面穷人无法入住的问题,主要是郊区化、高支出和过剩性空置。
  二是商住市场受到冲击。据住建部估计, 2011年我国保障类住房首次超过市场类住房,到“十二五”期末我国城镇居民的住房结构将会发生重大变化。由于一些地方执行政策走样,把销售类保障性住房作为干部职工的福利房,为满足这个庞大团体的利益需求,从而将经济适用房和限价商品房建设规模越做越大,一直使有些干部拥有多套保障性住房,鉴于保障对象错位,大量的保障性住房成为潜在的市场供给者,届时将打破市场平衡,对于商品房市场造成实质性冲击,如去年市场的四下降等,土地收益的下降和税费减少,继而将波及地方经济的健康发展。但安康房地产市场未来也会呈现6个方面新的变化,即从高速增长转为中速增长、从卖方市场转为买方市场、从行政手段转为市场手段、从银行融资转为社会融资、从“普涨时代”转为“分化时代”(是短期看淡,长期看好、江南看淡,江北看好、住宅看淡,商业看好、普通看淡,品质看好、内需看淡,外需看好、价位看淡,区位看好)、从“极不公平”转为“相对公平”。
  三是质量隐患不容忽视。保障性住房在解决了土地供应和资金到位的情况下,其建设能力就显得十分重要。根据统计,我国的商品房年均竣工率在20%左右。而保障房则要求在保证开工率100%的前提下,当年竣工率要达到60%以上,如此大规模的建设和如此高的竣工指标,当前政府的技术力量、施工组织、机械装备、劳动力调配等建设能力显然达不到指标所要求的实际能力。但是,在大跃进式的推力和运动战式的功力作用下,各级政府依然埋头把保障住房建设当作政治任务来完成,而且这种保障性住房建设上的“比进度、比竣工”的“浮夸风”大有愈演愈烈之势。于是保障房陆续出现数字造假、进度造假、竣工造假、入住造假、投资造假等问题,形成了所谓的五年任务三年完成的假象,个别地方出现的地基下陷、墙面开裂、楼房漏水等问题,被老百姓戏称为“墙脆脆”、“楼歪歪”、 “楼倒倒”,也让“爱心房”变成了“闹心房”。因而造成政治上和经济上巨大损失。
  四是公(廉)租房建设资金严重短缺。我国保障住房建设资金来源主要依靠财政拨款、住房公积金增值收益、土地收益和社会捐赠等资金渠道,其中最主要资金来源还是地方财政配套。虽然我省提出了引领陕西保障房工作的“六大模块”,提到创新资本融资手段,但是面对保障房建设大力推进,各地都无一例外的遇到了政府用于建设的财政资金短缺的难题,导致公(廉)租房建设推进缓慢,全面完成公(廉)租房建设任务十分艰巨。当前,我市公(廉)租房建设资金缺口达5亿元,影响了发展后劲,增加财政风险,造成资金缺口的原因主要是前期补助偏低、面积超标、成本上涨、资金挪用、筹集渠道不落实、地方配套资金不到位等。限价房和经适房从理论上讲是不缺钱的,但操作路径错误,造成阶段性资金严重短缺,在进退两难中艰难运行。
  三是保障性住房组织机构混乱。住建系统历来都没有规范的机构设置,顶层设计不到位,下级机构五花八门,新增业务保障房机构同样如此。安康市保障性安居工程建设处于相互独立、各自为阵的局面,市房管局负责公租房和廉租房建设,城投公司负责限价商品房建设,缺乏统一的组织领导。保障房建设管理部门则由保障办、限价办、保障科、房管局等多个部门共同实施,往往是机构重叠、政出多门、步调不一,或是一项工作多人管,或是多项工作一人管,结果是重要环节没人管,严重影响了整体工作推进。
  四、推进保障房健康发展的几点看法
  我国的保障性住房房承载了太多的社会内涵,在推进保障性住房建设的进程中,出现一些问题虽然不足以否定这项前无古人的伟大事业。但作为保障住房事业的推动者,我们更应该关注它的健康成长,对发展过程中的问题进行矫正,以便多快好省地完成保障住房建设任务。这个工程能不能做好,是对政府行政能力的一次检验,也是对各级领导干部统筹发展能力的一次考验。总书记提出的四个关系,无疑是解决这些矛盾和问题最重要、最符合当前住房工作实际的问题,必须站在双重高度落实。
  一是破解供求失衡难题。保障性住房是一项系统性工程,是伴随人类生存的消费品,必须建立在真正需求数量的基础上,通过做好制度设计,作为一项长期的民生工作任务列入战略规划持续分梯次解决,切忌人为一刀切设定保障比例,也切忌搞“大跃进”和“运动战”,避免急于开工建设导致阶段性供大于求的问题。特别在资金供给尚未实质性缓解的情况下,防止盲目建设和贪大求洋。对于已经纳入保障计划的项目,要统筹考虑土地、资金和建设能力三个要素稳步推进,促进保障性住房建设与国民经济发展和实际保障能力相适应。
  二是破解保障资金难题。在保障性住房体系中,限价房和经适房可以通过社会融资来解决,而公租房和廉租房建设资金则基本依靠政府来筹资。2011年我省提出了从政策、土地、资金、质量、分配、管理六个方面共同保证陕西保障房工作的顺利推进,江泽林副省长把这六个关键总结为引领陕西保障房工作的“六大模块”。其中创新资本融资手段,成立保障房投资有限公司,为解决地方政府财政资金短缺的难题提供了资本融资手段,能有效地解决了政府投入资金的缺口,保证保障房顺利开工建设,应当坚持实施。同时,我市应坚持规定渠道筹资比例的落实,坚持专款专用,积极启动“租售结合”的政策,探索共有产权和成本价出售模式,允许本地建设的公廉租房按一定比例出售来回笼资金。
  三是破解机构混乱难题。鉴于保障房组织机构混乱的问题,应当通过部门整合,尽快建立起适应保障房建设和管理需要的市级保障性住房管理中心,避免机构重叠、政出多门、步调不一的问题。
  四是破解创新发展难题。要创新制度设计模式。鉴于住房体系涉及商品房、限价商品房、经济适用房、公租房和廉租房五大类,从理论上讲得通而实际上行不通的问题,应将住房结构进行适当调整。考虑到经济适用住房在实际操作中由于产权性质和套型面积等限制造成不实用的问题,应取消经适房的建设。我在《中国住房》2010年九期的经适房难圆百姓住房梦和2012年第五期的正视保障房问题 探索保障房良策的文章均提到取消经适房问题,现在可望得到采纳。限价商品房原本属于商品房属性,应与商品房并轨建设,作为控制房价上涨的一种手段,可采取“限房价、竟地价”的方式由开发企业竞得土地使用权进行开发建设,政府的在建项目实行转型联建,今后政府不再组织大规模建设。它与商品房的区别在于其购买对象由政府设定,其余则完全相同;公租房与廉租房同属租赁住房,可考虑在套型面积、资金补助、规划建设等方面进行并轨建设和管理,用不同的租金标准区别不同的保障对象,也可实行不同标准的政府补贴,从而简化政策操作难度大的问题。要创新建设模式,加快公廉租住房转型建设,所谓公租房和廉租房转型建设是指由政府主导建设转变为由社会主导建设,即廉租房转型为由政府组织建设为以企业代建为主建设,公租房转型为由政府主导建设为有需求的企事业单位主导建设,形成促进公廉租房可持续发展的投资、建设、管理和运营机制。要创新物业管理模式,引入社会化物业服务,研究建立适应低收入群众经济条件的物业管理模式。要创新后期管理,综合运用经济、行政和法律手段完善公廉租房退出机制,使公共资源得到合理配置。
  本解读为个人观点,不代表官方观点,为学术观点,不代表政策观点,为基层观点,不代表上级观点,不妥之处,敬请批评指正。
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